安永军|应用强度：技术治理效率悖论的一种新解释——基于B市“12345”热线的实践分析

安永军探索杂志 2023-08-28

本文刊载于《探索》2022年第1期。

引用格式：安永军.应用强度：技术治理效率悖论的一种新解释——基于B市“12345”热线的实践分析[J].探索,2022(1):149-162.

摘要：在基层治理实践中信息技术的应用不一定能带来治理效能的有效提升。既有的技术限度、技术缺陷、制度供给和应用边界的视角未能充分解释这一效率悖论问题，通过对B市“12345”热线的实践分析，提出应用强度的新解释视角。基层治理可以分为基层政府自主进行的“一阶治理”和上级政府转办基层政府进行的“二阶治理”两个层次，“12345”热线是“二阶治理”的一种实现形式。在常规应用强度下，“12345”热线主要回应“一阶治理”的溢出事务，在基层治理中发挥补充功能；而在高强度应用下，“12345”热线大幅提升了“二阶治理”的回应性，使其吸纳了大量的群众诉求，产生了对“一阶治理”的替代效应，进而导致基层治理的效率损耗，具体表现为高治理成本与事务细碎性的矛盾以及治理压力加大与治理重心上移的悖论。从技术治理应用强度的视角可以发现，通过技术治理增强自上而下的行政管理进而强化基层政府回应性的治理路径具有一定的局限性，需要在行政管理与基层政府治理自主性之间建立平衡。

作者：安永军，男，博士，北京工业大学文法学部讲师。

1 文献综述与问题提出

随着“12345”热线、电子政务、区块链等信息技术在基层治理中的广泛应用，技术治理已经成为理解基层治理实践的重要维度。由于信息技术具有信息传输成本低等相对优势，最初学者们对信息技术的治理效能持乐观看法，认为技术治理在打破部门和层级界限、实现精细化治理等方面具有显著的效能。但随着实证研究的深入，学者们发现信息技术应用的逻辑比想象的更加复杂，技术效能往往不能直接转化为基层治理效能，有时甚至还降低了基层治理效能，产生了效率悖论问题。技术治理的效率悖论问题引起了学者们的积极关注，并从以下四个角度展开了分析。

一是技术限度的视角。技术治理虽是一种非常重要的治理方式，但它也有自己的使用限度，只能在自身的限度范围内发挥作用。当前对技术治理的认识有技术万能、技术替代、技术赋权和技术共赢四重幻象。实际上，技术治理具有事本主义的治理逻辑，只在治理的表层发挥作用，不能替代治理体制的制度改革问题，同时技术治理的成本相对高昂，有时可能还会压制社会力量主体性的发挥。总之，技术治理只能在较浅的层次上和适宜的问题上起作用，并不能解决所有问题，技术治理的效率悖论本身来自对技术治理效率的过高期待。

二是技术缺陷的视角。技术治理的失效可能来自技术治理自身的缺陷。技术治理的价值基础是工具理性，当其应用于治理之中时，假定社会事实是可计算的，其背后的价值基础决定了技术治理一开始就具有自身的内在缺陷。社会事实的复杂性和纠缠性使得技术治理对社会事实复杂性的化简面临困境，技术治理在单一治理技术与多元化的治理场景之间、在技术的规范统一性和事实全面性之间存在固有矛盾。因此，技术治理越追求工具理性的效率最大化，越会在复杂的程序设计上付出高昂的成本，也越会暴露出技术监管的不充分性，其内在缺陷越会被放大。技术治理的工具理性面临着失控的风险，在现代社会中，技术发展越来越复杂，其失控的风险也越来越大。

三是制度供给的视角。技术不能脱离组织单独起作用，技术治理需要相应的制度环境来适配，制度供给的缺乏会导致技术效能难以得到充分发挥。组织结构的制度逻辑与新技术暗含的制度逻辑处于微妙的互动关系中，两者会相互碰撞和相互影响，在互动过程中实现相互适配。但技术应用并不是总能得到组织的制度支持，两者可能会存在冲突，尤其是利益冲突程度较高的技术应用，本质上是一个微观的博弈过程，这也是跨部门的信息共享和整合性信息技术应用面临困境的主要原因。由于面临的运行条件不同，同样的治理技术在不同领域和不同地区可能发挥不同的效能。

四是应用边界的视角。信息技术在治理中的应用有其适宜领域，打破技术治理的应用边界往往会导致技术治理的失效。例如，网格化治理较早由北京市东城区探索建立，主要用于及时发现和解决城市管理中出现的问题，有效提升城市管理效率。随着网格化治理的发展，其应用的事务类型越来越广泛、应用的空间也从城市扩展到了农村，在一定程度上出现了“网格泛化”问题，无关公共事务进入网格使得网格化治理只是从形式上越来越精细，其基本功能被冲淡，治理效能因此下降。治理事务的性质是影响技术治理适用性的一个重要因素，中西部地区农村治理事务总量较少且具有偶发性和零星分布的特点，规律性较弱，因此更适宜采用传统的群众动员治理方式，而不适宜采用标准化程度较高的技术治理方式。

上述四个视角对技术治理的效率悖论现象虽都具有一定的解释力，但仍然存在一定的局限。首先，技术限度的视角过于抽象，缺乏对具体治理技术的细致分析，技术治理虽然有其限度，但在其限度内则是有效的，技术限度的视角并没有进一步讨论技术治理的作用边界问题。其次，技术缺陷的视角只是抽象地讨论技术治理的性质，没有将其还原到具体的治理场景中进行实证分析，因而忽视了技术缺陷可能是在特定条件下触发的，技术缺陷并不能直接影响技术治理的效能。再次，制度供给的视角专注于对技术应用过程的讨论，潜在地认为技术应用是一个复杂的博弈过程，实际上并不是所有的技术应用都涉及复杂的利益调整，技术应用过程本身可能并不是技术治理的难点，对于高位推动应用便利的技术治理，制度供给视角显然不具有解释力。最后，应用边界的视角虽注意到了技术治理的适宜领域问题，技术治理的应用可能会存在局部有效而总体失效的情形，但技术治理引发的治理效率下降可能是因为其外部性影响，而非在其适宜的领域内失效。上述分析显示，对于技术治理的效率悖论问题，既有视角虽具有较强解释力，但也存在着一定的解释盲区，需要有新的视角来补充和完善。本文提出应用强度的解释视角，指出技术治理的应用需要保持在一定的强度范围内，如果应用过度就会引发技术治理的效率下降。

应用强度的视角不是就技术治理讨论技术治理，而是从基层治理体系的全局出发对技术治理进行定位，技术治理的应用强度超过一定范围之后，会从根本上重塑整个基层治理体系的逻辑。已经有学者指出了技术治理的外部性悖论，但是相关讨论对技术治理的理解仍然是去场景化的静态分析，将外部性悖论归结于技术治理的内在缺陷，没有注意到技术治理的动态可调整性特征，而动态可调整性决定了技术治理的外部性悖论是可控的，这使得本文对技术治理的研究比既有研究更加精准。

本文以B市“12345”热线为例对技术治理的应用强度问题进行分析。已有实践和研究都表明“12345”热线有助于重塑基层治理责任，在基层治理中发挥着越来越重要的作用。虽然国内很多城市都设立了“12345”热线，但是多数地区“12345”热线的运行处于常规强度状态，地方政府并未将其作为社会治理的主要手段。B市从2019年开始不仅扩展了“12345”热线的服务内容，而且将其作为一票否决事项列入基层部门考核内容，“12345”热线成为B市政府加强基层治理的主要工具，其运作状态也随之从常规强度进入高强度状态。本文选择B市Y街道作为实证案例，笔者及其所在团队于2020年8月在B市Y街道开展了总计15天的田野调研，通过对街道干部、社区干部、社区居民的半结构式访谈收集相关资料。

2 “一阶治理”和“二阶治理”：基层治理的两个层次

“一阶治理”和“二阶治理”是理解基层治理的两个层次，“12345”热线是“二阶治理”的一种实现形式。在常规基层治理体系中，“一阶治理”和“二阶治理”是主辅关系，前者居于主导地位，后者居于辅助地位。

2.1 “一阶治理”和“二阶治理”的内涵阐释

本文借用数学中的“一阶”和“二阶”概念，分别描述由上级政府委托基层政府自主进行的治理和上级政府转办基层政府进行的治理。作为基层政府，乡镇和街道是在第一线和社会直接接触的政府层级，它们作为国家的代表执行相关政策、回应社会需求。因此，可以把基层政府代表国家对基层社会的治理称为“一阶治理”。这里的“一阶治理”并不是指基层政府的行为不会受到纵向行政体系的影响，而是强调其在上级政府赋予的空间内与社会互动时的主体性。另外，上级政府除了委托基层政府进行治理以外，也可以直接介入具体的治理事务中，这种由上级政府直接介入并督促基层政府进行的治理可以称为“二阶治理”。这里需要说明的是，上级政府和基层政府都参与了基层治理，但在“一阶治理”中上级政府未直接参与治理，而在“二阶治理”中则直接介入具体的治理事务。为了表述方便，“二阶治理”中的上级政府是指高于乡镇和街道的政府层级。

“一阶治理”和“二阶治理”的本质性差异在于社会诉求输入方式的不同。在“一阶治理”中，基层政府代表国家进行社会治理，社会诉求直接向基层政府输入并由基层政府自主进行回应，上级政府不介入具体的治理过程，只是从外部发挥监督作用。而在“二阶治理”中，社会诉求越过基层政府直接进入上级政府，上级政府介入国家与社会的互动之中，使得基层政府与社会的两层互动变成了上级政府、基层政府和社会的三层互动，但上级政府介入之后并不能直接解决问题，而是通过给基层政府施加一定形式的压力来促成问题的解决(见图1)。

图1 “一阶治理”与“二阶治理”的流程比较

2.2 “二阶治理”的实现形式与终端层级

在“一阶治理”中，基层政府和社会直接接触，社会诉求的输入方式便捷多样。但在“二阶治理”中，上级政府与社会不直接接触，社会诉求向上级政府的输入需要建立专门的渠道。因此，“二阶治理”需要通过一定的形式来实现，信访制度和“12345”热线就是两种常见的实现形式。不同的“二阶治理”实现形式，具有不同的信息传输成本，因此会影响“二阶治理”的效率。在信访制度中，上访者不仅需要投入时间和精力去向上级政府反映诉求，而且只能逐级上访反映诉求，需要占用上访者较多的时间和精力。而在“12345”热线中，只需要拨打一个电话，居民的诉求就可以直接反映给上级政府，上级政府再转发给基层，要求基层政府及时回应，投诉成本较低而回应效率较高，可见信息技术的引入能够大大降低社会诉求的传输成本，因此具有更高的“二阶治理”效率。

此外，“二阶治理”是指上级政府直接指导下的治理，社会诉求可以向上传递的终端层级不同，治理目标也会不同。终端层级即社会诉求可以向上反映的最高政府层级，例如在信访制度中，上访者可以逐级上访，中央政府是其终端层级；而在B市“12345”热线中，居民只能将诉求反映到市政府，市政府是其终端层级。当“二阶治理”的终端层级是中央政府时，因为其处于行政层级体系的最顶端，不需要就辖区治理向上负责，其关注的重点在于约束地方政府的权力越轨行为，“二阶治理”的主要目标在于借助社会力量对地方政府的权力进行制约。而当“二阶治理”的终端层级是地方政府时，由于其处于中央政府和基层政府之间，既要对上负责，又要对下治理，其关注的重点在于如何实现较好的地方治理绩效以向上负责，因此“二阶治理”的主要目标在于督促基层政府更好地履职，进而提升基层治理效率。

从实现形式角度而言，借助于技术优势，“12345”热线比信访制度具有更高的信息传输效率，有助于提升“二阶治理”的效能；从社会诉求传递的终端层级角度而言，“12345”热线是由地方政府设立的，主要目标在于增强地方政府的回应性，以提高地方治理效能。

2.3 “一阶治理”为主的常规基层治理体系

“一阶治理”和“二阶治理”是基层治理体系的两个层次，两者各有其功能，缺一不可。在常规的基层治理体系中，“一阶治理”和“二阶治理”是主辅关系，即“一阶治理”为主、“二阶治理”为辅。这里的主辅关系主要是从数量的角度而言的，即绝大多数的社会诉求都是在基层得到回应和解决，并不会直接进入上级政府视野中，进入“二阶治理”的事务只占少数。在这种数量上的主辅关系下，“一阶治理”和“二阶治理”各发挥不同的功能，二者相互配合、共同构成一个总体有效的基层治理体系。

其一，在常规基层治理体系中，“一阶治理”发挥直接行政功能。基层治理中的大多数事务都是由“一阶治理”完成的，“一阶治理”是基层治理中的主干部分。相较于“二阶治理”，“一阶治理”成本更低，这是由基层政府的结构性位置所决定的。在“一阶治理”中，只有基层政府和社会两个互动主体：一则两者直接接触，信息传输成本低且信息对称程度高，具有信息优势；二则社会诉求在基层政府得到回应，涉及的治理层级少，权力运行的复杂程度低。与之相对，“二阶治理”将上级政府引入社会诉求的回应过程中，将基层治理从两层互动变成了三层互动：一则上级政府与社会之间的信息传输成本和信息不对称程度都高；二则三层互动使得权力运行更加复杂化。正是因为“一阶治理”具有效率优势，“小事不出村”便成为我国基层治理的一个重要目标。从国家治理的角度来看，将问题解决在基层成本更低。

其二，在常规基层治理体系中，“二阶治理”发挥行政动员功能。“一阶治理”虽然具有效率优势，但是作为“一阶治理”的重要主体，基层政府有可能缺乏回应社会诉求的动力，出现不作为的消极治理状态。而“二阶治理”的重要功能在于通过对小规模事务的直接介入建立对基层政府治理绩效的衡量指标，以动员其更好地履行治理责任。“二阶治理”的存在对于整个基层行政体系的有效运作也必不可少。

小规模的“二阶治理”具有救济性质。在“一阶治理”中，基层政府和群众是两个重要的主体，实践中基层政府可能会出现“不作为”和“乱作为”的情况，使群众的社会诉求无法得到回应，甚至使群众利益受到侵害。在这种情况下上级政府便可以通过“二阶治理”为群众提供制度救济。“二阶治理”的救济性质主要体现在它对“一阶治理”的依赖上，即“二阶治理”所回应的是“一阶治理”未有效回应的诉求，经过了“一阶治理”的过滤。也正是从这个意义上，有学者将“一阶治理”无效并进入“二阶治理”的事务称为“剩余事务”。只有小规模的“二阶治理”才能将群众的救济诉求筛选出来，这是因为在小规模的“二阶治理”中其进入机会具有稀缺性，社会诉求的进入是有成本的，而具有救济性质的社会诉求更愿意付出进入成本。“二阶治理”的进入成本主要体现在以下两个方面：一是其实现方式本身具有的成本，比如前述的信访制度的信息传输成本高于“12345”热线；二是诉求回应的或然性，诉求回应性的高低取决于上级政府的重视程度，比如在接收到社会诉求后，上级政府可以转办也可以不转办，可以追踪基层政府的办理结果也可以不追踪，上级政府越重视，诉求的回应性就越高。

具有救济性质的“二阶治理”能够发挥行政动员功能，动员基层政府提升其“一阶治理”成效。直接进入上级政府视野的救济诉求越多，说明基层政府的“一阶治理”有效性越低，因此上级政府就可以通过救济诉求的数量建立衡量指标以判断基层政府的治理绩效。在“二阶治理”中，上级政府借助少量的救济诉求能够评判基层政府的治理水平，并通过对救济诉求的过程追踪，给基层政府施加一定的治理压力，救济诉求越多，基层政府的治理压力越大；而基层政府为了减轻治理压力，需要将治理重心进一步下沉，进而提高“一阶治理”的有效性。可以看到，“二阶治理”中治理压力的施加，不仅能够督促基层政府解决具体问题，更重要的是能够借此动员基层政府主动回应社会诉求，使治理重心向社会下沉。因此，在基层治理体系中，小规模的具有救济性质的“二阶治理”是一种自上而下的行政动员方式，为“一阶治理”注入了动力。

3 高强度技术治理与“二阶治理”的回应性提升

“12345”热线的技术效应发挥与其应用强度紧密相关，随着资源投入力度和考核强度的增加，“12345”热线进入高强度运作状态，提升了“二阶治理”对群众诉求的回应性。

3.1 “12345”热线的技术效应与应用强度

热线服务起源于20世纪50年代的美国，最开始应用于咨询投诉、售后服务等商业服务领域，20世纪80年代后逐步扩展到政府服务领域。经过多年发展，“12345”热线逐渐探索建立了“一号对外、多线联动、集中受理、分类处置、统一协调”的工作机制。“12345”热线实现了上级政府与群众之间的低成本互联，提升了地方政府的响应效率。从群众角度来看，“12345”热线提高了诉求反映的便捷度；从上级政府的角度来看，“12345”热线提高了政府获取基层信息的效率，降低了其与基层政府之间的信息不对称程度。“12345”热线通过上级政府与群众的互联，对基层政府形成了一定的制约，监督其更好地履行职能，从而提升响应效率(见图2)。

图2 “12345”热线的运作流程

(1)响应流程。“12345”热线的核心在于提升对群众诉求的及时响应和及时解决，因此在接到群众诉求后，政府需要建立一套快速的响应流程机制进行回应。B市的“12345”热线服务中心在接听到群众诉求后，将其登记成工单，并根据群众诉求所属的辖区直接下派到所在街道和乡镇，街道和乡镇在签收工单后进行办理，并将办理结果和证明材料录入工单系统。为防止基层政府拖延不办，响应流程限定了办理期限，根据事务的紧急程度，分为2小时、7小时、7天和15天四类时间期限。

(2)反馈流程。“12345”热线是由上级政府受理群众诉求，但由基层政府回应群众诉求，存在着受理主体和回应主体的分离，这使得上级政府对最终的回应效果难以掌握。为此，“12345”热线同时还建立了群众反馈流程，即政府“12345”热线服务中心对工单办理结果进行抽样追踪，通过回拨群众电话搜集群众的反馈信息，群众反馈内容主要包括诉求是否解决和对解决结果是否满意两项。

“12345”热线的技术效应发挥不仅来自技术的特有属性，还同时受到地方政府应用强度的影响。从利益分析角度来看，在“12345”热线所涉及的上级政府、基层政府和群众三个主体中，基层政府由于受到上级政府和群众信息互通所形成的制约，其在“12345”热线应用中的积极性并不高，但由于上级政府和基层政府具有上下级隶属关系，因此在上级政府的高位推动下，上级政府居于“12345”热线应用中的主导地位。城市治理是一个系统工程，“12345”热线只是其中的一个组成部分，其所能发挥的作用强度取决于上级政府主要领导的重视程度。上级政府对“12345”热线的应用强度可以从资源投入和考核强度两个方面体现。

(1)资源投入。“12345”热线能够实现上级政府和群众的低成本互联，但同时每一个进入“12345”热线的群众诉求都需要回应和反馈，诉求工单越多，政府的工作量也越大，技术治理的成本也越高。因此，技术治理效用的发挥首先是一个成本问题。资源投入越多，受理能力越高，群众诉求受理概率越大，服务热线的技术效应发挥就越充分。

(2)考核强度。在“12345”热线的运作中可以提取出客观化的数据，并借此建立对基层政府的考核标准。B市的考核主要依靠以下三个指标：响应率、解决率和满意率，分别占20%、40%、40%的比重，三个指标的综合得分确定最后的考核结果。响应率指“12345”热线派单后街道和乡镇及时签单的诉求所占的比例；解决率是电话回访居民中有效解决的诉求所占的比例；满意率是电话回访居民中对办理结果表示满意的居民所占的比例。上述三个数据是从“12345”热线的运作过程中收集到的，对于这三个数据的运用却因为考核强度的不同而不同。在上述三个数据中，响应率难度较低，解决率相对客观，而满意率则是完全主观的，是三个指标中最难的，同时也是上级政府最看重的。技术治理的应用强度和上级政府在考核中对满意率的考核强度紧密相关，满意率指标越高，考核强度越大，基层政府的压力就越大。可见，技术治理难以单独发挥作用，而是需要依靠行政权力的支持，技术和权力形成相互强化的关系。

3.2 “12345”热线的高强度运作

“12345”热线在基层治理中的应用比较普遍，但多数城市的运作都处于常规强度。很多地方的“12345”热线由信访部门主管，作为信息收集渠道之一，并没有建立单独的考核机制，而是放在信访考核之中。有的地方虽然“12345”热线是单独运行的，但是资源投入和考核强度都较为有限，应用强度较低。

B市很早就设立了“12345”热线，但在2019年之前处于常规强度运作中。2019年，B市不仅开通了“12345”热线的街道和乡镇业务，而且增强了对“12345”热线的重视程度，将其作为推动基层工作的主要抓手。一是加大了“12345”热线的资源投入力度。B市增加了热线受理的人力成本投入，“12345”热线受理中心有1150名话务员分白班和夜班全天接听诉求，全年无休；同时，每个街道和乡镇都要建立专门的群众诉求处置中心，有的还需聘请第三方机构协助日常运作。二是将“12345”热线作为基层工作的重要考核指标。B市以响应率、解决率和满意率为核心指标构建了综合考评细则，以街道和乡镇为单位进行量化考评，并按月对全市所有街道和乡镇进行排名，排名靠后的街道和乡镇领导会被约谈，连续靠后的会被免职；B市市委书记每月都会召开区委书记月度工作点评会，市委书记现场公布各区“12345”热线考核结果，并进行现场点评。

3.3 “二阶治理”的回应性提升

“12345”热线的高强度运作提升了“二阶治理”对于群众诉求的回应性，进而提升了群众投诉的有效性。在常规强度运作下，由于上级政府重视程度有限，“12345”热线可能存在打不进去或者打进去受理之后迟迟没有回应的情况，群众感知到的热线有效性是较为有限的。而在高强度运作下，由于上级政府高度重视，“12345”热线的回应性大幅提升，群众诉求能够得到及时解决，群众感知到的有效性更高，“12345”热线在社会中的传播度和影响力也更大。“12345”热线的回应性提升是依靠上级政府和群众的信息互通对基层政府的制约实现的，“12345”热线的运作强度越高，对基层政府的治理压力也就越大，越能倒逼基层政府积极回应群众诉求，提升对群众诉求的回应性。

4 “二阶治理”的替代效应与基层治理的效率损耗

随着“二阶治理”的回应性提升，大量的群众诉求直接进入“二阶治理”中，导致对“一阶治理”的替代。而“二阶治理”的替代效应一方面引发高治理成本与事务细碎性的矛盾，降低了“二阶治理”的效率；另一方面又产生了治理压力强化与治理重心上移的悖论，占用了基层政府的注意力，降低了“一阶治理”的效率。“一阶治理”和“二阶治理”效率的同时降低表明基层治理的总体效率产生了损耗。

4.1 “二阶治理”的替代效应

技术治理在常规强度运作时，将“二阶治理”限定在较小规模范围内，基层治理体系处于“一阶治理”为主的常规运行状态中，“二阶治理”主要发挥补充治理功能。在常规强度下，“12345”热线的应用强度限制了“二阶治理”的可获得性，社会诉求进入“二阶治理”的门槛成本能够将“一阶治理”失效的溢出事务筛选出来。而经过“一阶治理”过滤后进入“二阶治理”的是少量的难点事务，是对“一阶治理”回应失效的社会诉求的补充治理，具有救济性质。

随着回应性的提升，“二阶治理”吸引大量社会诉求未经过“一阶治理”而直接进入“二阶治理”，改变了“二阶治理”的原有性质，使得基层治理体系从“一阶治理”为主转变为“二阶治理”为主(图3所示)。进入“二阶治理”的不再是“一阶治理”失效的社会诉求，而是同时包括大量未经过“一阶治理”的社会诉求，这使得“二阶治理”替代了“一阶治理”的功能。在“一阶治理”并未失效的情况下，社会诉求直接进入“二阶治理”，主要目的在于借助“体制性压力”以求更快更好地得到回应。

图3 “二阶治理”对“一阶治理”的替代

“二阶治理”的替代效应突出反映在诉求规模的大幅增长上。高强度运作的“12345”热线的有效性增强了群众对“12345”热线的信任度，进而增强了对“12345”热线的使用频率，使得“12345”热线的诉求规模大幅增长。根据B市2020年“12345”热线的年度报告，该年全市受理群众来电1103.94万件，环比2019年上升55.24%。从Y街道来看，群众投诉量也呈现出增长趋势，2019年下半年该街道承办的诉求总数是1398件，而2020年上半年承办的诉求总数是1749件，增长了25%。虽然诉求数量的增长有着多方面的原因，比如疫情防控就是其中一个方面，但是群众对“12345”热线信任度的提升是非常重要的一个因素。

随着“12345”热线诉求规模的大幅增长，诉求回应成了基层政府的中心工作，占用了基层政府的主要精力。Y街道S社区的书记告诉笔者，她每天上班的第一件事就是打开电脑看当天有几个工单，然后一直追踪这些工单都得到解决才有精力去做其他的事，有时一个工单就要花费好几天的时间。Y街道也是每天下午4点召开调度会，对全街道的难点工单进行现场调度。工单回应的压力甚至都传导到了物业公司身上，S社区的物业公司经理称现在每天都是围着工单转，公司的常规工作都没有精力去安排了。

4.2 高治理成本与事务细碎性的矛盾

根据解决的难易程度，群众诉求可以分为“大事”与“小事”两种类型。涉及利益协调、硬件投入的问题，治理的难度较大，是基层治理中的难点问题，但是发生的频率并不高；而诸如保洁不及时等问题不涉及复杂的利益博弈，解决难度较小，但发生的频率较高。解决成本较高的难点问题适宜于“二阶治理”，也是“12345”热线的技术优势所在。“12345”热线具有大数据筛选功能，上级政府通过大数据能够把居民反映较多、表现较为突出的难点问题筛选出来，并通过问题驱动倒逼体制机制的调整。B市利用“12345”热线的大数据筛选出违法建设、物业管理、群租房等11个难点问题，由市领导推动进行专项治理，倒逼基层优化治理机制。

而“12345”热线的诉求数量一直呈现出大幅增长，最主要的原因是在吸纳“大事”的同时也将大量的“小事”吸纳进来。表1是B市Y街道2020年1—6月的“12345”热线按照数量大小从高到低排列的群众诉求类型，其中排名第一的疫情防控诉求是因为Y街道在此期间发生了疫情引起的，并非常态；而第二到第四位的物业管理、施工管理和卫生安全是居民比较关心的三类问题，诉求占比较大，这说明群众最关心的是身边的日常事务，但其中多数是诸如保洁不合理、施工扰民、消毒不到位等细碎性程度较高的事务。具体而言，进入“12345”热线的“小事”可以分为两种类型。

表1 B市Y街道“12345”热线群众诉求类型及其占比

续表1

一是基层政府可以有效回应的有理“小事”。基层治理中的大量有理“小事”都是基层政府可以有效回应的，但由于居民更倾向于向更高层级的政府反映诉求来对基层政府施加压力，因此即使基层政府主动下沉去发现和解决问题，仍然无法降低居民向“12345”热线的投诉规模。S社区的书记向笔者反映，他们反复做居民的工作，劝说他们有事直接向社区反映，为此每栋楼都建立了微信群，并派驻社工和物业干部在群里及时受理居民诉求，倡导居民不要随便拨打“12345”热线，但是效果仍然不好，主要原因在于居民觉得打“12345”热线更有用，能够逼迫社区快速解决问题。

二是基层政府可以有效阻隔的无理“小事”。在“12345”热线反映的事务中，基层政府认为最头疼的是居民的无理诉求，这类诉求往往是由“12345”热线的便捷性刺激产生的。在“一阶治理”中，基层政府可以根据实际情况区分公共性需求和私人性需求；而在“二阶治理”中，上级政府缺乏基层治理的场景信息，无法对居民诉求的公共性进行判断。针对无理诉求问题，B市尝试在“12345”热线中建立剔除机制，允许基层政府有13%的剔除比例，而在实践中基层政府往往不是按照诉求是否合理来进行剔除，而是从诉求解决的难易程度来进行，不合理的但是容易解决的诉求基层政府也会尽可能回应，因此剔除机制并不能确保将无理诉求全部剔除出去。值得指出的是，无理诉求虽是“二阶治理”中的一个固有难题，但其发生频次和其回应性高度相关，“二阶治理”的回应性越高，越会刺激无理诉求的产生。

由于大量细碎性“小事”的进入，“二阶治理”对“一阶治理”的替代产生了高治理成本与事务细碎性之间的矛盾，降低了“二阶治理”的效率，进而导致基层治理的效率损耗。因为“12345”热线是以工单为单位进行治理的，每一个工单进入系统以后都会触发系统的运作并产生运作成本，因此“12345”热线的运作成本可以直观地用工单数量来衡量，庞大的诉求规模本身就代表着较高的治理成本。具体而言，“二阶治理”中高治理成本和事务细碎性的矛盾主要体现在以下两个方面。

其一，有理“小事”溢出与治理成本上升。由于“12345”热线过于便捷，居民习惯于拨打“12345”热线来解决问题，但通过复杂的“二阶治理”来回应基层治理的细碎“小事”导致了治理成本的上升。例如，S社区的A小区建成10年了，已经进入老化期，电梯故障开始多发，加上该小区规模较大，经常有电梯故障发生，A小区的物业公司设有专门的工程维修部，负责电梯维修，维修电话也向居民公布，但居民觉得拨打“12345”热线更有用，发生电梯故障之后直接拨打“12345”，市里接单后派单给街道，街道再配单给社区，社区再转给物业公司。虽然在上面的例子中，治理的流程变复杂了，但是居民认为可以借助上级政府对物业公司进行施压，督促物业公司尽快解决电梯维修问题，但对于基层治理而言，细碎性事务向上级政府的大量输入，会增加总体的治理成本。

其二，无理“小事”卷入与治理体系空转。“12345”热线让大量的无理诉求卷入基层治理中，导致基层政府的“服务泛化”。因为是无理诉求，社区一般难以满足，为了向社区施压，居民就会反复拨打，并且在回访时表示不满意，通过来回的拉锯，社区在能妥协的情况下尽可能妥协，这个过程中损耗了大量的治理资源。例如，B市Y街道Z小区的地上地下停车位总数能够满足小区住户停车需求，但由于地下停车位的费用更高，住户们更倾向于选择地上车位，为了提高地上停车位的管理效率，小区内地上停车位不完全固定，可以流动停车，有居民不满这种停车方式，认为自己向小区交了费用就应该随时能使用自己独有的车位，不愿意停在别处，连续通过“12345”热线反映了多次。在上述例子中，虽然从投诉居民的角度来说，固定停车位有利于保证自己的停车便利性，但是从小区的角度而言，流动停车位能够提升停车位的利用效率，有利于大多数居民，如果满足少数居民的便利性需求就可能损害多数居民的停车需求，社区从公共利益出发无法满足少数人的无理诉求，但在压力下必须进行回应，反复向投诉居民进行解释说明，耗费了大量的时间和精力。图4是S社区2020年7—10月的工单解决率和满意率的数据统计，从图中可以看出“未解决不满意”和“未解决但满意”的部分合起来占了46%，占比较高，难以解决的工单中，无理诉求占了很大比重，且无理诉求常常是少数居民产生的重复投诉件。

图4 Y街道S社区2020年7—10月工单解决率与满意率

4.3 治理压力强化与治理重心上移的悖论

在“二阶治理”诉求规模较小时，上级政府可以借此实现对基层政府的行政动员，从而提高“一阶治理”的效率以减少向上溢出的群众诉求数量。在“二阶治理”中，上级政府会对溢出事务进行过程追踪，溢出事务规模越大，基层政府所受到的治理压力就越大。随着“二阶治理”规模的大幅增长，基层政府的治理压力也随之增大，使得回应上级转办的社会诉求成为基层政府的中心工作，其治理重心也因此从向下下沉以回应社会诉求变成了向上完成行政任务。基层政府治理重心过于向上，往往就会失去基层治理的主动性，进而降低“一阶治理”的效率，造成基层治理的效率损耗。

首先，基层政府虽仍有动力通过主动下沉以减轻自上而下的治理压力，但有效性较低。在Y街道，A社区设立了“小巷管家”制度，要求每个社工承包一个片区，专门负责该片区“12345”热线的诉求回应，倒逼社工主动下沉发现问题，提前回应居民诉求，也收到了一定的成效。但由于“12345”热线过于便捷，居民认为通过“12345”热线让上级政府介入能够促成问题的解决，因此拨打“12345”热线的积极性仍然非常高，即使是社区能够解决的问题居民也更愿意选择“12345”热线反映诉求，社区主动下沉所能化解的“12345”热线诉求数量是比较有限的。

其次，大规模的“12345”热线投诉挤占了基层政府的主要精力，过高的治理压力使其无暇主动下沉。“12345”热线是上级政府主抓的重点工作，考核强度非常大，而“12345”热线反映的诉求规模又非常大，为了实现较好的考核数据，基层政府需要对每一个工单进行认真回复，使得每一件“小事”都成了基层政府的中心工作，投入大量的资源到“小事”的治理上，导致对常规工作的开展和基层治理的长期规划则无暇顾及，而常规工作的弱化又会产生新的治理问题，进而转化为新的“12345”热线投诉工单，进一步挤占基层政府的精力，从而使其陷入越来越忙、忙而无功的恶性循环状态。

再次，几乎所有治理任务都是自上而下输入的，基层政府的主体性没有了，也在一定程度上丧失了基层治理的自主空间。由于“12345”热线传导的治理压力太大，基层政府的所有工作注意力都着眼于应对上级压力，因此凡是与此无关的工作都不去开展，而基层治理中进入“12345”热线的毕竟不是全部事务，也并非全是重要事务，这使得需要基层政府回应的一些紧迫社会诉求未得到及时回应，产生了更多问题。

5 结论与讨论

信息技术在基层治理中的应用虽能够将“技术红利”转化成“治理红利”，进而提升基层治理的效能，但技术治理的作用发挥也有其限度，超出其限度的技术应用并不能有效提升基层治理效率甚至可能降低基层治理效率，产生技术治理的效率悖论。通过B市“12345”热线的实践分析，本文发现技术治理的应用强度是影响其应用效率的关键变量，技术治理只能在一定的功能边界里发挥正向促进作用，当突破了其功能边界时，往往会产生外部性悖论，反而降低总体治理效率。本文把基层治理体系分为基层政府自主进行的“一阶治理”和上级政府转办基层政府进行的“二阶治理”两个层次。“12345”热线作为“二阶治理”的实现形式，提升了“二阶治理”的回应性，其高强度应用使得“二阶治理”对“一阶治理”形成替代效应，产生了高治理成本与事务细碎性的矛盾以及治理压力强化与治理重心上移的悖论，导致了基层治理的总体效率损耗。

“12345”热线作为一个技术工具，应用主体是上级政府，主要目标在于通过提高社会诉求的输入效率来提升基层政府的回应性。“12345”热线将自下而上的社会诉求转变为自上而下的行政任务，进而借助“体制性压力”增强基层政府的回应性。但在“压力型体制”下，行政管理的强化会吸引基层政府的注意力，使其治理行为可能完全围绕着上级任务的要求而展开，进而失去了回应社会诉求的主动性。由此可见，通过行政管理的强化增强基层政府的回应性，其有效性是有限度的，需要在行政管理与基层自主性之间建立平衡。也正因此，上级政府在应用技术治理处理与基层政府的纵向权力关系时，应当根据基层治理的实际情况灵活调整技术治理的应用强度。当基层政府的“悬浮”程度较高时，可以适当加大对技术治理的应用强度，以加强自上而下的行政动员，督促基层政府积极回应社会诉求；当基层政府工作压力过大时，可以适当降低技术治理的应用强度，以减轻基层政府所面临的自上而下的治理压力，让其具有更强的主体性去回应社会诉求。

进一步而言，技术治理应用强度背后反映的问题实际上是“压力型体制”下行政管理强度的问题，行政管理的强化并不必然带来基层治理总体效率的提升。也正是从这个意义上而言，本文虽然是以“12345”热线作为技术治理的个案进行分析，但是技术治理背后实际上反映的是基层治理的一般性问题，本文的研究结论也因此具有超越“12345”热线的一般适用性。